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推进一带一路政府需保障国内资本和人员安全

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发表于 2017-6-24 11:01:16 | 显示全部楼层 |阅读模式
推进一带一路 中国政府需保障国内资本和人员安全

原题:中国“一带一路”应避免成为豪赌

李江、李帅宇:中国不仅需要考虑如何在推进“一带一路”中获得显性收益,更需要切实保障国内资本和人员安全。

自2013年正式提出“一带一路”倡议以来,中国在三年时间里以罕见地速度调动了巨量的国家资源支撑这一战略计划。根据国务院发展研究中心的估算,2016年至2020年,“一带一路”沿线国家基础设施投资需求总额至少在10.6万亿美元以上。中国政府向来以高效资源调配能力著称。除了丝路基金、国家开发银行、中国进出口银行、工建中农等政策性金融机构和“四大行”以多种方式提供融资安排,许多国有企业和大型民营企业也在一定程度上主动或被动地加速了他们的海外扩张之旅——中国企业尤其是民营企业对参与“一带一路”非常审慎。

自2014年12月创立以来,丝路基金共签约15个项目,承诺投资金额累计约60亿美元;截至2016年底,国家开发银行在“一带一路”沿线国家累计发放贷款超过1600亿美元,余额超过1100亿美元;中国进出口银行为1207个“一带一路”项目提供融资,签约金额超过7000亿元人民币;中国出口信用保险公司自2013年至今支持“一带一路”沿线国家出口和投资超过4400亿美元;截止至2016年底,中行对“一带一路”沿线国家授信支持1000亿美元,跟进境外重大项目420个;工行在“一带一路”沿线储备412个项目,总投资金额3372亿美元;建行在“一带一路”沿线储备了180多个“走出去”重大项目,信贷规模900亿美元。政策性金融机构对“一带一路”项目信贷扩张的背后是国家机器的巨大热情。

企业态度积极,行动审慎

与政府相比,许多中国企业虽然希望参与“一带一路”,但有切实行动的只是少数。“一带一路”倡议的核心内容首先与中国企业对外直接投资直接相关,这与本世纪初期中国政府提出“走出去”战略在中国企业层面产生的影响是一致的,无疑将进一步推动中国企业的国际化经营。在“走出去”战略提出后,关于中国企业对外直接投资是执行国家战略还是企业基于自身盈利考量的争论曾引起广泛关注,原因之一是当时中国绝大部份的对外直接投资是由国有企业完成的。如今,随着中国民营企业的快速发展,民营企业在近年来中国对外直接投资的份额中已经接近50%,而10年前的2006年,民营企业在中国对外直接投资的存量中仅占19%。显然,对于中国企业对外直接投资的分析,答案一定不会像上述争论一样非此即彼。

对“一带一路”倡议而言,成功的发展离不开中国企业海外经营绩效的良好表现和国家战略顺利实施的契合。经营绩效是企业的首要考量,但在如此政策利好的推动下,势必会带动中国企业对“一带一路”沿线国家直接投资的快速上升。那么基于中国企业对外直接投资这一核心内容来看“一带一路”倡议,“一带一路”沿线国家原本是受到中国企业欢迎的投资目的地吗?

根据商务部、国家外管局和国家统计局共同发布的历年《中国对外直接投资统计公报》,笔者整理了中国在“一带一路”沿线国家的投资数据,并与中国对外直接投资总体数据进行比较,来初步分析“一带一路”沿线国家对中国企业的吸引力。中国企业对外直接投资额在进入21世纪后快速增长,对外直接投资流量从2002年排在世界26位,到2008年金融危机后进入世界前十,再到2015年排名世界第二。中国企业在“一带一路”沿线国家的投资也随着总体趋势的增长而增长,然而与某些热门的投资区域相比增长并不显著。2012年到2015年,中国每年在“一带一路”沿线国家投资流量占总体对外直接投资流量的比例分别是14.86%、11.65%、10.83%和12.51%,2016年下降到8.54%。而从2007到2012年,这一比例的平均值是10%左右。由此可见“一带一路”倡议在2013年正式推出后,“一带一路”沿线国家对中国企业的吸引力没有显著上升。另一方面,中国企业在“一带一路”沿线国家投资流量增长率从2012年到2016年分别是32.63%、-3.72%、6.17%、18.2%、-1.92%,而总体对外直接投资流量的增长率从2012年到2016年分别是17.6%、22.8%、14.2%、18.3%和44.1%。以上的数据显示即便在“一带一路”倡议实施以来,“一带一路”沿线国家也没能成为吸引中国企业海外投资的主要目的地。当然五年时间尚不足以让一项政策的效果充分释放,从笔者召开的数次座谈会来看,企业对“一带一路”投资的兴趣正在持续增加。不过,当前“一带一路”沿线国家对中国企业吸引力有限的背后,是这些国家的投资风险突出。

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中国在“一带一路”利益保护形势严峻

根据凤凰国际智库与德威公共安全研究院发布的“一带一路”国家风险地图的数据来看,在“一带一路”沿线国家中,政治风险极高的国家有4个,较高政治风险国家11个,高风险国家20个;安全风险极高的国家有5个,安全风险较高的国家5个,安全风险高的国家15个。“一带一路”沿线国家中这类具有较高政治和安全风险的国家接近总数的50%,主要集中在中亚、南亚和中东国家。根据《中国对外直接投资》数据并结合《“一带一路”国家风险地图》计算,中国从2012年到2015年在较高风险国家的投资流量占“一带一路”国家总流量的比例分别是65%,57%,49%和21%,增速下降趋势明显。而投资存量增长率同样不断下降。虽然不能依此就将下降的原因归结为企业对安全、政治风险防范意识的提升,但回到中国企业在“一带一路”沿线国家的投资项目,这些风险的存在不容忽视。

在“一带一路”国家风险地图中具有较高风险等级以上的国家有36个,结合《中国对外直接投资公报》的数据计算,中国企业在其中14个国家的投资额自2012年以来开始激增,相比于2012年前五年的平均水平,2012年后中国企业在这些国家每年的投资额上涨了两倍到十倍以上。这些中国企业投资快速增长的较高风险国家分布在“一带一路”沿线各个区域,包括中亚的塔吉克斯坦、哈萨克斯坦,东南亚的缅甸、老挝、越南、泰国,东欧的俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰,北非的埃及、南亚的孟加拉国、尼泊尔,中东的土耳其和沙特阿拉伯。如果进一步分析可以看到,中国企业在这些国家的投资有一个共同特点,即主要的投资活动都是由国有企业完成和推动的。

哈萨克斯坦是中国在中亚地区最重要投资目的地,双方的经贸合作在“一带一路”倡议实施以来不断深入。中国在哈萨克斯坦的对外直接投资存量位居“一带一路”沿线国家中的第4位。该国丰富的石油天然气和矿产资源是吸引中国企业最重要的因素,像中石油、中石化、中信集团、振华石油等国有企业都在哈萨克斯坦有大型油气田的投资项目。哈萨克斯坦近年来正在谋求经济多元化发展,并将国内一些企业进行私有化,为中国企业在当地投资创造了新的机会,比如2016年中国机械进出口公司就开始进军哈萨克斯坦的汽车产业。虽然是中亚地区最发达的经济体,但哈萨克斯坦的安全和政治风险仍然存在隐患,领导人交接和恐怖主义渗透都是可能引发哈萨克斯坦局势不稳定的潜在因素。塔吉克斯坦位于俄罗斯、阿富汗和中国之间,是一个政治风险和安全风险都极高的国家。自2012年以来,中国对塔吉克斯坦的投资开始飙升,2012年相比于2011年的投资流量增长了10倍以上。根据商务部驻塔吉克经商参赞处2014年的信息,“中国-中亚”天然气管道D线开工后,中国将在三年内向塔吉克斯坦投资60亿美元,用于建设其境内的工业企业,同时中国石油天然气公司将大力开发塔吉克斯坦境内丰富的天然气和石油资源。然而,从很多方面来说,塔吉克斯坦都不是一个理想的投资地点。靠近阿富汗使得塔吉克斯坦近年来成为了恐怖组织在中亚的活动地点之一,而国内2015年发生的军事政变更加剧了国内的不稳定形势。

东南亚国家是中国企业在“一带一路”沿线国家中投资金额最高的区域,2015年流量达到了146.04亿美元,同比增长了87%。在政治和安全风险较高的缅甸、泰国、老挝,中国的国有企业在当地的基础设施、采矿业、能源、电信、制造业等众多领域有大量投资。作为正在大力开发水利资源的国家老挝和缅甸,中国水电、中国电建、中电投和北方国际等国企都在当地承建有大型水利设施。作为东南亚较为发达的经济体,中国国有企业在泰国的电信业、金融业和汽车制造业有大量投资,比如中国移动、中国工商银行和上海汽车。作为正在经历民主化进程的缅甸和由军政府控制的泰国,两国的政治局势在近年来都存在众多可能引起动荡的不确定性因素。作为连接欧亚大陆连接点的土耳其近年来不断受到军事政变、恐怖组织渗透、宪法修正等问题的困扰,安全风险和政治风险快速上升。另一方面,作为中东最发达的经济体之一,土耳其在2012年也吸引了大量中国企业的投资,主要集中在能源、交通运输和金融等领域,代表性的企业有中电投、哈尔滨电气、中国机械工业集团、中国电力技术装备公司等大型国有企业。

国有企业在具有较高政治和安全风险国家的投资项目时常面临着潜在的风险。采矿业是中国企业海外投资最重要的领域之一。“走出去”战略实施的初期,中国企业在海外采矿业的投资取得了重要的进展,获得了大量矿产权益,有效地保障了中国经济高速增长中对能源资源的需求。但“一带一路”倡议显然对中国企业的对外直接投资提出了更高的要求,比如在采矿业,从前资源“从港口到港口”的模式已经过时,在产能转移和协助投资国工业发展的情况下,中国企业如今需要在当地设厂冶炼,那么无疑会有更多的中方人员参与到海外直接投资项目中。经过二十多年的海外矿业资源领域投资并购,中国企业在海外已经积累了相当数量的矿产权益资源,并且正在加快实现成功开采的速度,由矿产权益转化为现实的生产能力。从近年来中国企业海外矿业并购投资的趋势就能看到,2013年海外矿业并购金额为342.3亿美元,并购项目43起,2015年并购金额仅为53.2亿美元,并购项目24起。因此,相比于之前中国企业积极通过投资并购获取海外矿产权益资源,当下中国企业如何经营好拥有的海外矿业资源,顺利实现生产和盈利是一项面临的重要问题。与美国、加拿大和澳大利亚这些中国企业主要的海外采矿业投资目的地相比,“一带一路”沿线国家中资源丰富的国家往往伴随着较高的政治安全风险,投资环境与这些发达国家不可同日而语。在安全风险高的国家,中国在当地工作公民的人身安全也时常受到威胁。

中巴经济走廊就是典型例子。相关中国员工及基础设施建设项目近几年来成为伊斯兰极端组织以及俾路支武装组织的直接目标。巴基斯坦伊斯兰教组织与巴政界的伊斯兰政党和军方有着十分紧密的联系,其中蕴藏着恐怖主义风险。近年来,一些激进组织甚至将巴基斯坦政府作为恐袭对象。当地时间5月12日,巴基斯坦参议院副主席阿卜杜勒•加富尔•海德里的车队在俾路支省默斯东地区遭遇了炸弹袭击,爆炸造成25人死亡,35人受伤。显然,巴基斯坦政府对激进组织和恐怖组织的控制能力令人怀疑,恐怖主义可能愈演愈烈。而俾路支省更是这些组织的活跃地带,其最活跃的俾路支族裔武装组织频频袭击政府公共设施和中国项目,其制造袭击的主要目的是索要更大的自主权,以及更多的来自该省基础设施建设项目的税收。随着中巴经济走廊工程的逐步推进,在俾路支省居住的中国公民越来越多,中国项目和公民在当地遭遇的安全威胁将日益严峻。

在政治风险方面,虽然中国在对外经济合作中会避免挑战各国的传统精英势力,但这一传统有时反而让中国企业的海外投资项目在东道国复杂多变的政治环境中受损,加大了中国企业海外投资项目中的政治风险。万宝矿业在缅甸的莱比塘铜矿项目以及中电投在缅甸密松水电站项目都曾遭遇这样的问题,使项目一度中止。缅甸在2010年结束军政府统治以来加快了民主化转型的进程,因而中央政府和地方政府相比从前都更加关注民意和对具体事件的问责。能源和矿产领域的投资相比其他行业容易对当地居民生活产生的影响,引发较为敏感的环境保护、居民搬迁等问题。莱比塘铜矿和密松水电站项目都曾引起当地居民的抗议,并发生过数次群体性事件,致使工程项目进度滞后。为了凸显民主化改革姿态的吴登盛政府在发生民众抗议事件后,直接叫停了这些当时由军政府执政时批准的投资项目。随后缅甸政府和当时国内主要反对党全国民主联盟都介入了调查,严重影响了万宝矿业和中电投在缅甸的投资活动。中国在斯里兰卡的科伦坡港口城项目也遭遇过因政府换届带来的政治风险。2015年1月,曾经大力支持该项目的前总统拉贾帕克萨竞选连任失利,反对派指控其过度依赖中国,而冷落了另一个地区大国印度。新总统西里塞纳上任后不久,就叫停了该项目,当时给出的理由是环境保护以及账目不清等理由,但更深层次的原因无疑是西里塞纳向印度示好的姿态,为了显示其在外交政策上将平衡中国与印度两国。但无论如何,作为投资方的中国交建集团都受到了巨大损失。

从笔者过去一年获得的政治和安全情报来看,中国企业和公民在“一带一路”沿线国家面临的安全风险持续上升,针对中国项目和公民的盗窃等治安事件和恐怖袭击事件持续增加。毫无疑问,这对中国的海外利益保护提出了更高的要求。然而,目前中国在政治和安全方面的海外风险管理体系还处于萌芽阶段。在政府层面,虽然地方政府陆续成立了海外利益保护的部门,但中央层面还没有一个主管机构;外交领事保护经费贬值紧缺,却需要面对数量庞大的境外中资机构和公民,这就使得领事保护中心常常力不从心;境外安全保障专门法的立法几乎还是一片空白;国家政府间工作治安体系的执法安全合作尚未形成规范机制;境外政治和安全风险的评估和情报收集工作的及时性、准确性也亟待提高。因此,由中央国家安全委员会总理协调国家资源,是中国海外利益保护迫切需要推进的议题。在企业层面,中国企业政治风险管理和安全管理意识和投入严重不足,中国市场上商业情报公司、安保公司、政治咨询公司发展十分落后,完全无法应对中国企业的现实需要。

因此,如果中国超出海外利益保护能力推进“一带一路”建设,会将中国人员和资本暴露于极高的风险之中。时殷弘教授所提出的“战略透支”,反映出部分学者对中国当前过快对外扩张之旅的忧虑。“韬光养晦”与“有所作为”,“战略审慎”与“战略扩张”,中国政府在两者之间需要高明地平衡。

“一带一路”需要具体行动方案

过去三十年,以新自由主义为主导意识形态的经济全球化在全球范围内成为潮流。虽然08年金融危机使得新自由主义声名狼藉,所谓的“民粹狂欢”下的英国脱欧、特朗普上台固然暂时遏止了经济全球化的进一步深化,但资本扩张的浪潮并未退去。正如托马斯•皮凯蒂所指出,资本占有的不平等事实上加剧了发达国家与发展中国家之间以及诸多国家内部的贫富差距。中国作为全球化的积极倡导者同样深受其害。

与此同时,新自由主义的经济理念根植于约束国家力量的基础上,其倡导的自由市场和私有产权需要以政治上的民主、法治、人权为保障。结果,威权和专制国家在融入西方主导的新自由主义全球化过程中政治体制不可避免受到冲击,在中东、中亚与南美地区,原有政治格局被推翻,稳定的政治格局尚未重塑,民主参与难以弥合社会分裂,最终造成了许多国家的政治动荡。

全球各地此起彼伏的“反全球化”矛头直指“新自由主义”,全球民众对全球化所带来的贫富差距加大和西方文化入侵不乏反感之意,威权国家、转型国家和新兴民主国家的传统精英更是对政治体制变革深恶痛绝。

务实的中国领导人在对外贸易和投资合作中小心翼翼地避免挑战各国的传统精英势力,这使得在很多发展中国家,中国资本相比西方资本更受本国精英群体的欢迎。威权体制下的中国认为政治体制改革必须建立在经济发展之上,因而中国资本输出的背后并无西方国家所常见的软性约束条件——其不仅被西方国家的价值输出目标所驱动,同时也出于保障国家资本安全的目的。中国显然有自己的思考逻辑。

中国意识到自己作为崛起的大国可以为世界提供更多的公共产品,而“一带一路”更是为深受新自由主义全球化负面影响较深的发展中国家提供的“中国方案”,并希冀以此作为取代新自由主义经济全球化的替代方案。中国领导人在国际场合强调中国愿意成为全球化的引领者以及提出“包容性增长理念”,一方面让一些西方国家为之一振,另一方面也让许多发展中国家倍受鼓舞。

不过,国际社会认为中国提出“一带一路”倡议的动机既有地缘政治上的考虑,也有国内经济因素的驱动。因此不少国家目前看来仍处于观望和矛盾之中,他们欢迎中国资本,但对中国“一带一路”背后是否存在“帝国扩张”持谨慎和怀疑态度。过去三年,中国着重宣扬“一带一路”——实际上中国的宣传方式和内容反倒让许多文化迥异的国家颇感奇怪,具体的行动方案亟待完善。中国不仅需要考虑如何在推进“一带一路”中获得显性的收益,更需要切实保障国内资本和人员安全,大国各自势力范围的利益又如何得到保证,各沿线国家又如何从中获得切实利益的详细方案。中国应三思而后行,否则这将会是一场豪赌。

凤凰国际智库 李江、李帅宇

(注:李江系凤凰国际智库研究员、华南理工大学公共政策研究院客座研究员,个人微信公众号:mozhelj。李帅宇系凤凰国际智库国际政策分析师。本文仅代表作者个人观点。)
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